Wakacyjny czas płynie leniwie. Ryby smażą się w nadmorskich smażalniach. Coraz droższe oscypki nadal nęcą ceprów na Krupówkach. My tymczasem wróćmy do innej formy relaksu, a mianowicie do bliższej analizy kondycji naszej służby cywilnej. Po tym jak w lipcu opublikowaliśmy dane odnoszące się do stanu kadrowego ministerstw i Kancelarii Premiera, teraz nadeszła pora na omówienie drugiej składowej tego, co ja określam jako „mózg państwa”, a mianowicie urzędów centralnych.
Czym są urzędy centralne? Są to jednostki zapewniające obsługę centralnym organom administracji rządowej. Cytując Encyklopedię Administracji Publicznej:
wspomagają specjalistyczne centralne organy administracji rządowej podporządkowane prezesowi rady ministrów, ministrom lub radzie ministrów, jakimi są kierownicy służb, inspekcji, straży, komisji, dyrekcji, agencji, urzędów itp. W wykonywaniu zadań pomagają im urzędy: np. Główny Inspektorat Farmaceutyczny, Główny Inspektorat Sanitarny, Komenda Główna Policji, Główny Urząd Miar, Urząd Dozoru Technicznego, Urząd Lotnictwa Cywilnego.
A zatem urzędy centralne są „wyspecjalizowane” w określonych zagadnieniach, a ich zakres zadań i kompetencji rozciąga się na terytorium całego państwa. Często pełnią funkcję koordynacyjną, „spinając” znacznie szersze struktury terenowe (np. GIF – strukturę inspekcji farmaceutycznej, GIS – inspekcji sanitarnej, KGP – policji itd.).
Zanim przystąpimy do analizy szczegółowej, pozwolę sobie krótko przedstawić Państwu za co odpowiadają wszystkie 32 urzędy centralne, w których zatrudniani są członkowie korpusu służby cywilnej. Mam nadzieję, że pozwoli to lepiej zrozumieć, jak ważne one są oraz jak wielki mają wpływ na to, jak funkcjonuje państwo polskie.
| Nazwa urzędu | Skrót | Zadania/misja |
|---|---|---|
| Biuro do spraw Substancji Chemicznych | BdsSCH | BdsSCH realizuje zadania w zakresie obrotu substancjami i mieszaninami chemicznymi, wyrobami tytoniowymi i powiązanymi, prekursorami narkotykowymi kat. 2 i 3 oraz nowymi substancjami psychoaktywnymi w celu skutecznej ochrony zdrowia ludzi i środowiska oraz bezpiecznego funkcjonowania rynku substancji i mieszanin. |
| Biuro Rzecznika Praw Pacjenta | BRPP | Misją RPP jest podejmowanie skutecznych działań na rzecz ochrony praw pacjentów, które zapewniają trwały wzrost stopnia przestrzegania praw pacjentów w Polsce. To także podnoszenie poziomu wiedzy o prawach pacjenta, stały rozwój zapewniający osiąganie satysfakcji klienta, który umożliwia ciągłe doskonalenie i korzystanie z potencjału pracowników. |
| Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad | GDDKiA | Centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Wykonuje on zadania zarządcy dróg krajowych oraz realizuje budżet państwa w zakresie dróg krajowych. |
| Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska | GDOŚ | GDOŚ jest instytucją ekspercką, odpowiedzialną za ochronę przyrody i udział w części środowiskowej procesu inwestycyjnego. GDOŚ realizuje też zadania dotyczące zapobiegania szkodom w środowisku, ponadto odpowiada m.in. za koordynację sieci Natura 2000 w Polsce oraz rejestrację organizacji w systemie ekozarządzania i audytu (EMAS). |
| Główny Inspektorat Farmaceutyczny | GIF | Misją Głównego Inspektora Farmaceutycznego jest zapewnienie bezpieczeństwa pacjentom poprzez sprawowanie nadzoru i kontroli nad wytwarzaniem i obrotem produktami leczniczymi. |
| Główny Inspektorat Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych | GIJHARS | IJHARS sprawuje nadzór nad jakością handlową artykułów rolno-spożywczych w produkcji i obrocie, w tym wywożonych za granicę, kontrolę jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych sprowadzanych z zagranicy, w tym kontrolę graniczną tych artykułów, dokonywanie oceny i wydawanie świadectw w zakresie jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. |
| Główny Inspektorat Ochrony Roślin i Nasiennictwa | GIORiN | Zadania realizowane przez Inspekcję mają na celu zapewnienie wysokiego poziomu zdrowia roślin, eliminację zagrożeń wynikających ze stosowania środków ochrony roślin i nawozów oraz produkcję materiału siewnego w pełni spełniającego wymagania zdrowotne i jakościowe. |
| Główny Inspektorat Ochrony Środowiska | GIOŚ | Misją GIOŚ jest dbałość o stan środowiska naturalnego w Polsce, realizowana za pomocą monitoringu i oceny stanu środowiska, kontroli podmiotów gospodarczych korzystających ze środowiska oraz przekazywania informacji o stanie środowiska organom administracji publicznej oraz całemu społeczeństwu. |
| Główny Inspektorat Rybołówstwa Morskiego | GIRM | Misją GIRM jest nadzór nad wykonywaniem rybołówstwa morskiego, przestrzeganiem przepisów o ochronie i gospodarowaniu żywymi zasobami morza i porządku przy połowach oraz realizacja przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej UE. |
| Główny Inspektorat Sanitarny | GIS | GIS ustala ogólne kierunki działania organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz koordynuje i nadzoruje działalność tych organów. Zarządza również systemem wymiany informacji w zakresie dotyczącym zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej. |
| Główny Inspektorat Transportu Drogowego | GITD | GITD, powołany do kontroli przestrzegania przepisów obowiązujących w zakresie wykonywania transportu drogowego i niezarobkowego przewozu osób i rzeczy, działa, mając na celu przede wszystkim ograniczenie negatywnych zjawisk w transporcie drogowym. |
| Główny Inspektorat Weterynarii | GIW | Inspekcja Weterynaryjna realizuje zadania z zakresu ochrony zdrowia zwierząt oraz bezpieczeństwa: produktów pochodzenia zwierzęcego, żywności zawierającej jednocześnie środki spożywcze pochodzenia niezwierzęcego i produkty pochodzenia zwierzęcego znajdującej się w rolniczym handlu detalicznym. |
| Główny Urząd Geodezji i Kartografii | GUGiK | Misją GUGiK jest zapewnienie skutecznej i efektywnej obsługi obywateli oraz rozwoju kraju poprzez zapewnienie dostępu do aktualnej informacji geodezyjnej i kartograficznej oraz współtworzenie nowoczesnej infrastruktury informacji przestrzennej. |
| Główny Urząd Miar | GUM | GUM zapewnia prawidłowe wykonywanie zadań przez Prezesa GUM, w szczególności poprzez: budowę, utrzymywanie i modernizację państwowych wzorców jednostek miar oraz prowadzenie prac rozwojowych w tym zakresie; informowanie o spełnieniu przez wzorce jednostek miar warunków określonych dla państwowych wzorców jednostek miar; zapewnienie powiązania państwowych wzorców jednostek miar z międzynarodowymi wzorcami jednostek miar lub z wzorcami jednostek miar w innych krajach |
| Główny Urząd Nadzoru Budowlanego | GUNB | Naszą misją jest sprawne i skuteczne wykonywanie zadań publicznych w obszarze prawa budowlanego i cyfryzacji jego procedur oraz wyrobów budowlanych. |
| Główny Urząd Statystyczny | GUS | Prezes GUS jest centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach statystyki, wykonującym swoje zadania przy pomocy służb statystyki publicznej. |
| Komenda Główna Państwowej Straży Pożarnej | KGPSP | Jednostka organizacyjna PSP obsługująca centralny organ administracji rządowej w sprawach organizacji krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego oraz ochrony przeciwpożarowej |
| Komenda Główna Policji | KGP | Komendant Główny Policji jest centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. KGP jest jednostką organizacyjną Policji, przy pomocy której Komendant Główny Policji realizuje zadania określone w ustawach. |
| Komenda Główna Straży Granicznej | KGSG | Jednostka organizacyjna Straży Granicznej zapewniająca obsługę centralnego organu administracji rządowej w sprawach ochrony granicy państwowej, kontroli ruchu granicznego oraz zapobiegania i przeciwdziałania nielegalnej migracji |
| Naczelna Dyrekcja Archiwów Państwowych | NDAP | NDAP to centralny urząd administracji rządowej, który obsługuje Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych – organ zarządzający Archiwami Państwowymi w Polsce. |
| Państwowa Agencja Atomistyki | PAA | Do zakresu działania PAA należy wykonywanie zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej kraju. |
| Urząd do Spraw Cudzoziemców | UdsC | Szef UdsC jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach wjazdu cudzoziemców na terytorium RP, przejazdu przez to terytorium, pobytu na nim i wyjazdu z niego, udzielania ochrony międzynarodowej w Polsce oraz udzielania pomocy socjalnej i opieki medycznej osobom ubiegającym się o taką ochronę, udzielania cudzoziemcom azylu oraz udzielania ochrony czasowej, z wyjątkiem spraw zastrzeżonych dla innych organów. |
| Urząd do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych | UdsKiOR | Najważniejszymi zadaniami UdsKiOR są: zapewnianie kombatantom i działaczom antykomunistycznej opozycji, a także ofiarom represji reżimów totalitarnych należnego szacunku i honoru oraz pomocy i szczególnej opieki; przyznawanie uprawnień ustawowych; upowszechnianie tradycji walk o suwerenność i niepodległość Polski. |
| Urząd Komunikacji Elektronicznej | UKE | Prezes UKE jest organem regulacyjnym w zakresie działalności telekomunikacyjnej, pocztowej, oraz gospodarki zasobami częstotliwości. Jest także organem nadzoru rynku w zakresie kontroli wyrobów emitujących lub podatnych na emisję pola elektromagnetycznego, w tym urządzeń radiowych wprowadzonych do obrotu handlowego w RP. |
| Urząd Lotnictwa Cywilnego | ULC | ULC sprawuje nadzór nad lotnictwem cywilnym w Polsce. Do zadań i kompetencji ULC, należy m.in. przyznawanie uprawnień przewoźnikom lotniczym i użytkownikom statków powietrznych, wydawanie zgód i decyzji w sprawach lotnictwa cywilnego, certyfikacja lotnisk i lądowisk, prowadzenie rejestru statków powietrznych. |
| Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów | UOKiK | Misją UOKiK jest podnoszenie poziomu dobrobytu konsumentów poprzez skuteczną ochronę ich interesów i bezpieczeństwa oraz wspieranie rozwoju konkurencji, z poszanowaniem zasad otwartości i dialogu w relacjach z uczestnikami rynku. |
| Urząd Patentowy Rzeczypospolitej Polskiej | UPRP | UPRP jest centralnym organem administracji rządowej, którego podstawowym zadaniem jest udzielanie praw wyłącznych na przedmioty ochrony własności przemysłowej. |
| Urząd Regulacji Energetyki | URE | URE – centralny organ administracji rządowej właściwego w sprawach regulacji gospodarki paliwami i energią oraz promowania konkurencji. |
| Urząd Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych | URPLWMiPB | Do zadań Prezesa Urzędu należy m.in.: prowadzenie postępowań i wykonywanie czynności w zakresie produktów leczniczych; prowadzenie postępowań i wykonywanie czynności w zakresie produktów biobójczych; prowadzenie postępowań i wykonywanie czynności w zakresie bezpieczeństwa, obrotu i używania wyrobów. |
| Urząd Transportu Kolejowego | UTK | Misją UTK jest kreowanie bezpiecznych i konkurencyjnych warunków świadczenia usług transportu kolejowego. |
| Urząd Zamówień Publicznych | UZP | Misją UZP jest zapewnienie wykonawcom dostępu do zamówień publicznych na niedyskryminujących zasadach i dbanie o przejrzystość i efektywność procedur. Poprzez kreowanie warunków dla nowoczesnego procesu udzielania zamówień publicznych Urząd wspiera podnoszenie poziomu innowacyjności i rozwoju polskiej gospodarki, a także jej zrównoważonego rozwoju. |
| Wyższy Urząd Górniczy | WUG | Wykonując służbę publiczną, dążymy do poprawy bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia górników, optymalnego zagospodarowania złóż kopalin oraz ograniczenia uciążliwości oddziaływania górnictwa na ludzi i środowisko. |
Zdecydowana większość urzędów centralnych w Polsce swoje siedziby ma w Warszawie. Wyjątki są trzy:
Kilka lat temu, na zlecenie nieistniejącego już Ministerstwa Przedsiębiorczości i Technologii, powstał raport „Uwarunkowania delokalizacji centralnych urzędów w Polsce„, ale – jak widać – nie wpłynęło to na decyzje polityczne w zakresie bardziej policentrycznego rozmieszczenia urzędów centralnych, które jak były, tak i dalej są „centralne”, nie tylko z nazwy. Ale kto wie, jeśli sukcesem okaże się ulokowanie siedziby nowopowstałego Ministerstwa Przemysłu w Katowicach, może i temat relokacji innych urzędów ożyje? Postępująca cyfryzacja administracji publicznej oraz coraz mniej konkurencyjne warunki płacowe urzędów zlokalizowanych w Warszawie powinny sprzyjać temu procesowi.
Zatrudnienie
W 2023 roku urzędy centralne zatrudniały przeciętnie 13.453 osób (w etatach), co odpowiadało ok. 11,2% stanu zatrudnienia w całym korpusie służby cywilnej.
Z racji tego, że urzędów centralnych, w których zatrudniani są członkowie korpusu służby cywilnej, jest obecnie 32 oraz z racji dużych różnic w ich wielkości, proponuję – dla większej przejrzystości – najpierw podzielić ten zbiór na trzy podgrupy: urzędy duże (powyżej 400 pracowników), średnie (od 200 do 400 pracowników) i małe (do 200 pracowników).
W oczy rzuca się ogromna dysproporcja między urzędami należącymi do tej samej kategorii, a więc, pod pewnymi względami, do siebie podobnymi. Przeszło 4.000 pracowników GDDKiA przy niespełna 100 w Biurze Rzecznika Praw Pacjenta albo w Naczelnej Dyrekcji Archiwów Państwowych. Bierze się to zapewne w dużej mierze ze specyfiki organizacyjno-prawnej, bo na przykład w skład GDDKiA wchodzą wszystkie oddziały wojewódzkie, a przecież można byłoby sobie wyobrazić sieć „wojewódzkich dyrekcji”, podlegających centrali merytorycznie, ale odrębnych organizacyjnie. Wybrano inne rozwiązanie. Tymczasem NDAP nadzoruje państwową sieć archiwalną (32 jednostki w całej Polsce), ale ta klasyfikowana jest już jako „pozostała administracja niezespolona”, więc i zatrudnionych w niej ok. 1.500 pracowników w tym miejscu nie dostrzeżemy.
Dysproporcje tego rodzaju nasuwają również pytanie o zakres podmiotowy polskiej służby cywilnej. Na przykład dlaczego działalność Polskiej Agencji Atomistyki opiera się na pracy „zawodowych, rzetelnych, bezstronnych i politycznie neutralnych” członków korpusu, a Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości już nie? Czemu urzędnicy Narodowego Funduszu Zdrowia (centrala i oddziały wojewódzkie, razem ponad 5.500 pracowników) albo Agencji Oceny Technologii Medycznych i Taryfikacji są poza korpusem, a wspomnianego Biura Rzecznika Praw Pacjenta zostali włączeni do służby cywilnej? Ktoś spyta: a jakie to ma znaczenie? Wbrew pozorom ma, i to niemałe. Członkowie korpusu służby cywilnej działają w ramach określonych ram prawnych, podlegają wspólnym zasadom etyki, jednolitemu systemowi ocen okresowych. Mogą ubiegać się o mianowanie, a przez nie podnieść swój status zawodowy i nabyć dodatkowe uprawnienia. Urzędnicy poza korpusem nie mają takich praw i możliwości, pomimo tego, że w przypadku przywołanych urzędów nic nie stałoby na przeszkodzie, aby je mieli. Czy wszyscy byliby zadowoleni z dołączenia do korpusu? Na pewno nie, ale tu bynajmniej nie chodzi o czyjekolwiek preferencje, tylko o profesjonalizację administracji publicznej.
Mam świadomość, że to temat niewygodny, że w grę wchodzą zaszłości historyczne oraz wąsko pojmowane interesy poszczególnych resortów. Ale jeśli na poważnie brać słowa Konstytucji RP (te o zapewnianiu instytucjom publicznym rzetelności i sprawności), to od takich pytań nie powinniśmy uciekać. A skoro aktualnie nami rządzący „odbudowę służby cywilnej” wpisali sobie do umowy koalicyjnej, a szefowa służby cywilnej zapowiada nowelizację przepisów ustawy o służbie cywilnej, to kiedy, jak nie właśnie teraz zająć się tym tematem? Z reformą działania państwa polskiego nie można czekać „na wieczne nigdy”, trzeba chwytać byka za rogi, nawet jeżeli istnieje ryzyko niepowodzenia.
Struktura wiekowa
W praktycznie żadnym z analizowanych urzędów centralnych nie da się zaobserwować jakichś większych odchyleń od ogólnej struktury wiekowej w służbie cywilnej. Warto jednak zwrócić uwagę na trzy urzędy. Pierwszy to Komenda Główna Państwowej Straży Pożarnej, w której 3/4 załogi jest po 40-tce, a co piąty pracownik cywilny Komendy zbliża się już do wieku emerytalnego. Na drugim biegunie są z kolei Urząd do Spraw Cudzoziemców i Państwowa Agencja Atomistyki. W obu tych przypadkach ok. 80% kadry nie przekroczyła jeszcze 50-tki. Ciekawy jestem na ile w komórkach kadrowych tych trzech urzędów bierze się te fakty pod uwagę. Czy urzędy podejmują jakieś działania prewencyjne?
Mianowania
Urzędy centralne, choć pod względem istotności zadań pełnią zbliżoną funkcję co ministerstwa (mówiąc w pewnym uproszczeniu: ustalają reguły postępowania w zakresie swoich kompetencji), mogą pochwalić się ogólnie znacznie niższym udziałem urzędników mianowanych w zatrudnieniu ogółem. O ile w ministerstwach przeciętny „wskaźnik mianowania” wynosił w 2023 roku 20%, w urzędach centralnych jest to przeciętnie tylko 5%. Jest tak pomimo tego, że urzędy centralne w Polsce zlokalizowane są niemal w 100% w Warszawie, a zatem – z czysto logistycznego punktu widzenia – ich pracownikom jest o tyle „łatwo” przystąpić do postępowania kwalifikacyjnego, że odpada problem z organizowaniem i finansowaniem dojazdu oraz noclegu w stolicy.
Ciekawy jestem czy dyrektorzy generalni urzędów centralnych zachęcają swoich pracowników do ubiegania się o status urzędnika mianowanego, czy wręcz przeciwnie, nie podejmują żadnych działań w tym względzie, mając świadomość, że urzędnikom mianowanym przysługuje dodatek służby cywilnej, który uszczupla fundusz płac? Temat wysokości dodatków za mianowanie zostanie omówiony w drugiej części analizy stanu urzędów centralnych, przy okazji wynagrodzeń, ale tajemnicą poliszynela jest to, że w niektórych urzędach mianowanie, owszem, bierze się pod uwagę przy ocenach okresowych, ale w sposób odwrotny do zamierzonego przez ustawodawcę (dwie kolejne pozytywne oceny na jednym z dwóch najwyższych poziomów oznaczają kolejny stopień służbowy i wyższy dodatek, a zatem, w oczach niektórych, może „nie opłacać się” zbyt wysokie ocenianie urzędników służby cywilnej).
Zapraszamy do dalszego śledzenia naszej autorskiej analizy polskiej służby cywilnej, opierającej się na danych, przekazanych nam przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów. Już w przyszłym tygodniu dokończymy analizę urzędów centralnych, przyglądając się wskaźnikom fluktuacji kadr oraz wynagrodzeniom. W dalszej kolejności opublikujemy analogiczne omówienie sytuacji w urzędach wojewódzkich.
